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        • 論地方綜合年鑒記述退役軍人事務內容



                 摘 要 隨著國家退役軍人管理保障機構的設立,各級地方綜合年鑒將退役軍人事務列為分目加以記述。作為一項開創性工作,必然會遇到許多新情況新問題需要在實踐中加以探索解決。從近幾屆全國年鑒質量評審和中國年鑒精品工程評審工作來看,地方綜合年鑒記述退役軍人事務內容存在分目名稱不統一、部類歸屬不一致、條目設置各異且不完整、綜合性條目和單一性條目比例失衡、條目內容記述不恰當、術語使用不規范等問題。全面準確地記述退役軍人事務內容,要明晰退役軍人事務工作包含的主要內容,確立條目設置的原則,嚴格遵守保密規定,進一步細化和明確退役軍人名錄和事跡入鑒工作政策。
                 關鍵詞 地方綜合年鑒 退役軍人事務 內容記述
                 習近平總書記在黨的十九大報告中提出組建退役軍人管理保障機構。2018年3月,根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案,將民政部的退役軍人優撫安置職責,人力資源和社會保障部的軍官轉業安置職責,以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關職責整合,設立了中華人民共和國退役軍人事務部。各省、市、縣的退役軍人事務機構隨后相繼成立。這是維護軍人軍屬合法權益,加強退役軍人服務保障體系建設,建立健全集中統一、職責清晰的退役軍人管理保障體制,貫徹落實習近平總書記關于“讓軍人成為全社會尊崇的職業”重要指示的有力舉措。
                 隨著各級退役軍人事務機構的成立,各級地方綜合年鑒紛紛將退役軍人事務列為分目(個別列為獨立類目)加以記述。但作為一項新拓展的工作領域,必然會遇到許多新情況新問題,需要在實踐中加以探索解決。筆者結合參加近幾屆全國年鑒質量評審和中國年鑒精品工程評審工作,對各級地方綜合年鑒退役軍人事務內容記述出現的問題進行梳理歸納,并在此基礎上就如何做好退役軍人事務記述提出建議,為提升年鑒質量提供一些參考。

          一、退役軍人事務內容記述的基本情況和存在的問題

                 (一)基本情況
                 筆者選取82部地方綜合年鑒,并匯總梳理各部年鑒中記述退役軍人事務內容的情況。從地域分布看,省級16部、地市級22部、縣區級44部。從時間分布看,2020年卷43部,2021年卷31部,2022年卷8部。從類目分布看,歸屬于政治部類中的47部,其中將退役軍人事務設置為類目的3部,在軍事類目下27部,在政府類目下9部,在政治類目下7部,在黨政機關類目下1部;歸屬于社會部類中的35部,其中在社會生活類目下18部,在社會民生類目下7部,在社會事務類目下4部,在社會、社會保障類目下各2部,在社會管理、人民生活類目下各1部。從條目數量來看,記述退役軍人事務的年鑒最多設置27條、最少4條,設置20條以上的年鑒有3部,均為省級綜合年鑒。在選取的82部年鑒中,退役軍人事務內容通篇使用綜合性條目的有62部,通篇使用單一性條目的有8部,均衡使用綜合性條目和單一性條目的有12部。
                 (二)存在的問題
                 地方綜合年鑒在記述退役軍人事務內容時多以設置分目的形式出現,而在設置分目時,目前普遍存在著如下問題。
                 1.分目名稱不統一。分目作為二級目,處于年鑒結構體系的中間層次,主要用來劃分工作屬性、業務分工和對應級別,起著上承類目領屬關系、下明條目性質范圍的作用。地方綜合年鑒在記述退役軍人事務內容時,除了以最常見的“退役軍人事務”分目命名外,有用“退役軍人事務管理”命名的,還有用“退役軍人管理保障工作”“退役軍人安置”“擁軍優撫”“社會優撫”“優撫安置”“雙擁優撫”“軍民共建”等幾個分目并列記述的。例如,某市級綜合年鑒將退役軍人事務內容分列在“退役軍人事務”“雙擁工作”2個分目中。
                 2.部類歸屬不一致。地方綜合年鑒普遍將退役軍人事務內容歸屬于政治部類或社會部類中。將退役軍人事務歸屬于政治部類中,一般設置在政府或軍事類目下,突出其較強的政務屬性。在政府類目下設置“退役軍人事務”分目,主要從政府管理職能的角度記述,體現政府對該項工作的管理;在軍事類目下設置“退役軍人事務”分目,與“省軍區(衛戍區、警備區,軍分區、警備區,縣、市、區、旗人民武裝部)”“武警總隊(支隊、中隊)”“人民駐軍”“人民防空”等分目并列記述,主要體現其承擔軍隊國防動員系統有關職責,服務對象主要為退役軍人。將退役軍人事務歸屬于社會部類中,一般設置在社會民生、社會事務及社會保障類目下,突出其較強的服務保障屬性,主要從反映退役軍人社會生活和福利保障的角度記述。
                 3,條目設置各異。由于退役軍人事務內容在年鑒中所屬類目不同,記述角度自然也不同,導致條目設置隨意性較大。例如,有的年鑒將“退役軍人事務”分目設置在政府類目下,其下設條目主要體現政府對社會建設的管理,記述機構設置、管理服務體系建立、政策制度體系健全、退役軍人安置、優撫褒揚政策及雙擁工作等內容;有的年鑒將“退役軍人事務”分目設置在社會生活、社會民生類目下,其下設條目主要體現退役軍人權益維護、政策保障工作,記述退役軍人黨員管理、優撫工作、移交安置和保險接續工作、就業創業工作、雙擁工作、思想政治和權益維護、法治工作等內容。
                 4.綜合性條目和單一性條目比例失衡。有的年鑒將退役軍人事務內容通篇設置為綜合性條目。例如,“概況”“組織管理服務體系建立”“政策制度體系健全”“難點問題解決”“思想政治工作”“安置就業工作”“優撫褒揚政策”“雙擁工作”等,所記述內容雖具有較高的概括性,但無法體現記述內容的地域特征和年度特點。有的年鑒則通篇設置為單一性條目。例如,“第一次退役軍人事務人民調解委員會會議召開”“區紅星志愿服務隊成立”“雙‘1+1+1’醫療保障式研討會”“送健康進軍營活動”“慰問駐區部隊““區委退役軍人事務工作領導小組2020年全體會議”“黨建引領體系建設暨社區服務站示范點驗收現場會”“‘共敘從軍故事,展望美好未來’兩參優撫人員茶話會”“走訪慰問東縱老戰士”“區永久性雙擁宣傳景觀石完成施工”“慰問抗美援朝出國作戰老戰士”“‘最美退役軍人’,宣講進企業活動”“2020年雙擁工作領導小組第一次全體會議”等,所記述內容較為零散,顯得年鑒瑣碎又凌亂,缺乏整體性,事業面貌不清,篇幅也難以控制。
                 5.條目設置不完整。一是條目設置隨意性較大、內容不完整。例如,某省級綜合年鑒“退役軍人事務”分目下只設“優撫對象優待”“退役軍人思想建設”“軍休服務”“褒揚紀念”4個條目,而有關退役軍人安置、保障、創業就業、擁軍優屬等多項重要工作均沒有設條目予以記述;某市級綜合年鑒“退役軍人事務”分目下設“概況”“退役軍人服務保障體系建設”“退役軍人待遇保障”“退役軍人安置和創業就業”“雙擁工作”“議事協調機制”“英烈活動和紀念設施調查”“退役軍人服務中心規范化建設”“民營企業退役軍人服務中心”9個條目,缺少傷病殘退役軍人服務管理和撫恤工作,以及表彰和宣揚退役軍人、退役軍人工作單位和個人先進典型事跡等內容。二是新拓展的工作內容沒有及時收錄。如2022年5月,根據《中華人民共和國退役軍人保障法》《地方志工作條例》和地方志相關編纂規定,退役軍人事務部、中國地方志指導小組、中央軍委政治工作部、中央軍委國防動員部聯合印發《退役軍人名錄和事跡載入地方志實施辦法(試行)》(以下簡稱《實施辦法》)明確規定,對有參戰參試經歷、立功授稱表彰的退役軍人,其名錄和事跡應載入相應等級的地方志書和地方綜合年鑒。但目前絕大多數地方綜合年鑒沒有收錄相關內容。以2022年申報中國年鑒精品工程的年鑒為例,38部省、市、縣三級綜合年鑒中,只有2部收錄退役軍人名錄和事跡。其中,《日照年鑒(2022)》在“人物 榮譽”類目中除了收錄2021年榮立二等功的現役軍人簡要事跡外,還收錄了2021年退役、在服役期間榮立過二等功的退役軍人簡要事跡。三是軍地共同開展的工作存在重復設置條目的現象。例如,某市級綜合年鑒在“軍分區”“武警支隊”“退役軍人事務”等不同分目下均設“雙擁工作”條目。該條目的設置盡管沒有明確規定不可以,但必須注意在記述內容上不能出現重復的現象。
                 6.內容記述不恰當。一是有的條目內容帶有明顯的工作匯報、總結材料痕跡。例如,某省級綜合年鑒“退役軍人事務”分目“移交安置”條目,只按照“全省按時完成自主就業退役士兵、符合政府安排工作條件退役士兵、軍休干部、軍隊復員干部接收安置工作”“推動部分退役士兵和‘兩費’發放工作”“全面啟動部分退役士兵社會保險接續工作”3段工作記述。二是有的條目記述過于簡單,只有寥寥數語,且內容空洞不實。例如,某市級綜合年鑒“退役軍人事務”分目“就業創業”條目記述:“全系統組織召開退役軍人就業創業招聘會9場,提供就業崗位362個,有112人與用人企業達成初步就業意向,組織退役軍人開展適應性培訓。”僅用61字記述了全年工作。三是有的條目將不屬于退役軍人事務的內容收錄進來。例如,某市級綜合年鑒在“退役軍人事務”分目下設“退出消防員”條目。2018年,武警部隊領導指揮體制按照“軍是軍、警是警、民是民”的原則進行了重大調整。根據中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》,武警傳統八大警種中的警衛部隊、邊防部隊、消防部隊、水電部隊、黃金部隊、森林部隊,不再列為武警部隊序列,集體轉業全部退出現役。其中,公安警衛部隊由同級公安機關管理,全部轉為人民警察編制;公安邊防部隊成建制劃歸公安機關,并結合新組建國家移民管理局進行適當調整整合;公安消防部隊整體移交應急管理部;武警水電部隊整體移交國務院國資委;武警黃金部隊整體移交自然資源部;武警森林部隊整體移交應急管理部。以上單位的人員自2019年起均不屬于退役軍人,自然不能歸入“退役軍人事務”分目中。
                 7.術語使用不規范。“退役軍人事務”分目中常會出現術語使用不規范的現象,尤以專用名詞最為突出。退役軍人事務與軍事工作密不可分,其記述內容自然會涉及許多軍用術語,應嚴格按照《中國人民解放軍軍語》、軍用標準、軍隊最新出臺的文件法規等要求來使用。例如,某市級綜合年鑒“退役軍人事務”分目所記述的內容不規范,將“退伍軍人”與“退役軍人”概念混淆;某市級綜合年鑒“退役軍人事務”分目下設“退伍安置”條目,記述退役軍官、士兵安置工作內容,把“退伍”與“退役”的概念混淆。

          二、退役軍人事務記述內容和條目的設置原則

                 (一)退役軍人事務記述內容
                 年鑒全面準確地記述退役軍人事務內容,首先需要明晰退役軍人事務工作包含的主要內容。根據各級退役軍人事務機構擔負的主要職責(加強退役軍人思想政治工作和服務保障體系建設;建立健全退役軍人管理保障體制;協調各方力量為軍人軍屬服務;維護軍人軍屬合法權益;褒揚彰顯退役軍人的精神風范和價值導向等),確定其具體的記述內容應包括以下7個方面。一是轉業干部、復員干部、離休退休干部、退役士兵和無軍籍退休退職職工的移交安置工作和自主擇業、就業退役軍人服務管理工作。二是組織指導退役軍人教育培訓工作,協調扶持退役軍人和隨軍隨調家屬就業創業情況。三是落實退役軍人特殊保障政策情況。四是組織協調落實移交地方的離休退休軍人、符合條件的其他退役軍人和無軍籍退休退職職工的住房保障工作,以及退役軍人醫療保障、社會保險等待遇保障工作。五是開展傷病殘軍人退役服務管理和撫恤工作、軍供服務保障工作。六是開展擁軍優屬工作,包括現役軍人、退役軍人、軍隊文職人員和軍屬優待、撫恤等工作。七是負責烈士及退役軍人榮譽獎勵、軍人公墓管理維護、紀念活動等,表彰和宣揚退役軍人、退役軍人工作單位和個人先進典型事跡。
                 (二)退役軍人事務條目的設置原則
                 一是要注意退役軍人事務工作內容的完整性。條目是年鑒的基本編寫單位,也是年鑒質量的“命門”所在,應當遵循“重、大、新、特、實、繼”的設置原則。“退役軍人事務”分目下設條目也應遵循以上原則,按照退役軍人事務機構的7項主要業務,并結合年度工作內容予以收錄。例如,《北京朝陽年鑒(2021)》“退役軍人事務”分目下設“概況”“領導調研視察”“走訪慰問部隊”“‘9·30’烈士公祭活動”“退役軍人及隨軍家屬專場招聘會”等13個條目,較為完整地記述了退役軍人事務的相關內容。
                 二是要注意綜合性條目和單一性條目的比例?!兜胤骄C合年鑒編纂出版規定》將條目分為綜合性條目和單一性條目等類型。綜合性條目又主要分為概況類條日和綜合記事類條目,它們的共同點是以“面”的情況為內容,對“面”的情況進行綜合概述,只是各自所反映“面”的范圍,層次不同。概況條目反映寬一些的面、大一些的層次,綜合記事條目則反映窄一些的面、小一些的層次。相對于反映年度內各領域發展變化總體情況和主要特點的綜合性條目,單一性條目則是對一個“點”的情況的記述,反映單個事物,一事一條,如一次會議、一次活動、一個項目等。
          盡管條目之間相對獨立,一般按照事物發生的時間順序為排列關系,除綜合性條目外,彼此間并不存在嚴密的邏輯關系,但在設置時應考慮綜合性條目和單一性條目之間的合理比例,不可偏頗。綜合性條目如果設置過少,將無法反映本部門、本工作領域的整體情況;反之,單一性條目如果設置過少,則無法更好地體現年度特色。因此,在“退役軍人事務”分目下設置條目應注重綜合性條目和單一性條目的有機結合,既要體現主要職能保持資料的系統性,也要與上年度條目基本一致,保持資料的連續性和可比性;既要反映常規工作,也要體現年度的動態變化,要點、線、面相結合地記述年鑒的相關內容。

          三、其他需要注意的問題

                 (一) 保密問題
                 三軍之事,莫重于密。保密事關國家安全、軍事勝敗、社會穩定和經濟發展。戰爭年代,保密就是保生存、保勝利;和平時期,保密就是保安全、保發展。保守國家秘密是每個公民應盡的義務。尤其是作為公開出版的地方志書、地方綜合年鑒,保密更是一條不能觸碰的紅線、高壓線,直接關系到志書和年鑒的生命。為此,《實施辦法》第十六條明確規定:“省級、地市級、縣級人民政府退役軍人事務部門要會同省軍區(衛戍區、警備區)、軍分區(警備區)、縣(市、區、旗)人民武裝部對擬載入地方志的退役軍人名錄和事跡進行保密審查,確保符合保密規定。”
                 要做好退役軍人名錄和事跡入志工作,首先,各級地方志工作者應樹立強烈的保密意識,遵循既確保軍事秘密的安全又便利工作的方針,不能公開的內容絕對不要收錄,對收錄內容應做必要的脫密處理,如退役軍人原服役部隊要根據保密規定,明確使用代號還是番號,一般不得出現部隊駐地、編制、裝備等信息。其次,載入地方志書、地方綜合年鑒的退役軍人名錄和事跡內容在正式上報前,必須按照《實施辦法》規定的程序,經過有關保密部門的審查,嚴防泄密事件的發生。特別是“兩參人員”的信息,所涉及的部隊情況、作戰行動和核試驗等內容都屬于國家、軍隊的核心機密,必須慎之又慎,切實做到萬無一失。
                 (二)退役軍人名錄和事跡入鑒(志)問題
                 《實施辦法》頒布實施后,各級地方志工作機構立即行動著手落實,已有少數地區綜合年鑒在2022年卷中收錄了符合條件的退役軍人名錄和事跡。但從目前的實際情況看,退役軍人名錄和事跡入鑒工作處于剛剛起步階段,絕大多數單位還沒有開展。究其原因,主要是對這項工作流程不清楚、業務不熟悉,同時有些政策還需進一步細化和明確。
                 一是在實際工作中已暴露出軍隊干休所管理的離退休干部無法正常載入地方志的問題。根據軍隊離休退休干部安置政策,副軍以上的干部在退出現役后以及部分軍隊離休干部由軍隊干休所安置管理,可以不移交政府安置管理。據統計,全國現有軍休所管理的離退休干部上萬人。他們從個體身份上屬于退役軍人,加之職務高、參加革命時間久、貢獻大,基本上都符合載入地方志的條件。2022年5月頒發的《軍隊干休所工作暫行規定》第八條明確指出,軍休所應做好符合條件的離退休干部名錄和事跡入志工作。但《實施辦法》只規定由各級退役軍人服務中心負責收集匯總本行政區域內符合入志條件的退役軍人相關材料,報送地方志工作機構,而各級退役軍人事務部門并不掌握軍隊干休所管理的離退休干部情況,無法匯集整理;軍隊干休所也沒有與退役軍人事務部門和地方志工作機構直接溝通、報送離退休干部入志資料的渠道和政策依據。從而職務高、參加革命工作時間長,許多人有參戰參試、立功授獎等經歷,符合載入地方志的條件,但因其仍由軍隊的國防動員部門負責管理保障,各級退役軍人事務部門并不掌握情況,《實施辦法》也沒有明確這類人員如何載入,由此造成入志工作實際操作中的“掛空擋”現象。
                 二是《實施辦法》中明確規定地方綜合年鑒只收錄上年度本行政區域內退出現役的符合入志條件的退役軍人名錄和事跡。但軍隊干休所管理的離退休干部大多早已退出現役,平均年齡在七八十歲以上,如按《實施辦法》的規定,只能載入地方志書。目前,國家已完成第二輪修志,第三輪修志工作還沒有啟動,志書編修一輪往往動輒需要二三十年,入志等待時間過久。
                 三是鑒于軍隊干休所管理的離退休干部多集中于北京、上海、廣州等大城市?!秾嵤┺k法》第十條明確規定:“載入地方志的一般以退役軍人出生地為主,載入地方綜合年鑒的一般以退役軍人安置地為主。”上述城市的年鑒編纂工作量勢必會大幅度增加,而且絕大多數的軍隊離退休干部安置地既不是出生地也不是籍貫地。
                 四是根據2019年中央退役軍人事務工作領導小組辦公室、退役軍人事務部、中央軍委政治工作部、中央軍委國防動員部聯合發布的有關參戰參試退役人員身份認定核查工作的方案和2021年中央軍委辦公廳印發的關于軍隊參戰人員身份認定的暫行辦法之相關規定,《實施辦法》中的參戰退役軍人是指參加過1954年11月以后作戰行動的。那么,參加過歷次國內革命戰爭以及抗美援朝戰爭的復員、退伍、轉業或離休退休軍人,不論是在世還是去世的,是否都應劃入參戰退役軍人范疇而載入地方志書和地方綜合年鑒,值得重視。
                 筆者認為,鑒于以上情況,應及時構建聯合會商機制,由退役軍人事務部、中央軍委政治工作部、中央軍委國防動員部、地方志工作機構等相關部門,針對退役軍人入志工作中遇到的實際問題,組織開展專項研究,對《實施辦法》作出若干補充規定,將符合入志條件、軍隊干休所管理的離退休干部納入工作范疇,并明確具體流程和各單位職責任務;適當拓寬收錄渠道,將符合入志條件、軍隊干休所管理的離退休干部一次性收錄到地方綜合年鑒;轉變載入方式,可根據本人意愿選擇安置地、出生地或籍貫地載入地方綜合年鑒;面對特殊情況和復雜情況,需要有關部門及時、及早研究,明確相關規定,予以解決。

          四、結語

                 可以預見,隨著黨和國家對退役軍人事務愈加重視,退役軍人事務內容在地方綜合年鑒中的分量將越來越重,受關注程度也會越來越高,特別是《實施辦法》明確規定將符合條件的退役軍人名錄和事跡載入地方志書和地方綜合年鑒,對于進一步激發廣大官兵獻身國防、建功立業,完善退役軍人榮譽體系,在全社會營造尊崇功臣模范的濃厚氛圍,具有十分重要的現實意義。筆者在對近幾年公開出版的82部地方綜合年鑒進行梳理,發現盡管目前地方綜合年鑒普遍設有退役軍人事務相關內容,且大多將其設置為獨立的分目,然而卻普遍存在著分目名稱不統一、部類歸屬不一致、條目設列各異、綜合性條目和單一性條目比例失衡、條目設列不完整、內容記述不恰當、術語使用不規范等問題。為更好地解決這些問題,根據退役軍人事務工作部門的主要職責,明確退役軍人事務應記述的7個方面內容及設條的兩大原則,同時提出做好退役軍人名錄和事跡入鑒工作,應樹立強烈的保密意識,嚴防泄密事件的發生;各級退役軍人事務部門、地方志工作機構以及軍隊的政治工作部門、國防動員部門必須統籌協調、齊抓共管,結合工作實際,明確內容范疇、規范撰寫要求等,并盡快對《實施辦法》的具體條文做出必要的權威解釋和完善補充,以更好地講好退役軍人故事,提升地方綜合年鑒退役軍人事務內容的質量,在全社會營造“尊祟軍人職業,尊重退役軍人”的良好社會氛圍。
          (轉載:
          寧夏方志網

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